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互联网治理──全球面临的挑战

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发表于 2008-3-31 15:04:23 | 显示全部楼层 |阅读模式
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                                                                         作者:
                       

                        转自网络
                        今天,我讲一讲互联网的治理,因为过去这个问题并没有这样正式提到讲坛上来讨论,我觉得它还是一个新的课题。2004年11月联合国成立了"联合国互联网治理工作组",这是一个很大的变化,从互联网发展历史上来看是史无前例的。
                        一、互联网是否需要治理
                        这个问题本身存在不同的看法。世界信息社会高峰会议(WSIS),联合国互联网治理工作组(WGIG)以及国际社会对互联网的治理都非常关注。 早期互联网是美国国防部出钱资助研究建立的军事网,后来美国政府的支持者将其从国防部转移到了自然科学基金会,把一些主要的大学连接为八个节点,把美国遍及全国的计算机网络接到这些节点上,然后逐步发展成因特网,早期上网的人是有限制的,一般的人上不了这个网,当时主要考虑在遭受打击的时候,美国全国的指挥能力不会瓦解和崩溃,所以设计上没有考虑安全问题。在网的管理上,形成了一种非常奇特的管理方式,首先是自愿参与。大学里面的教授是管理最重要资源的人,没有任何的合同或者条例、条款的约束,通过君子协定,大家在网上发邮件,学者、专家通过这个网来切磋研究工作等。广泛包容,也就是开放式的,大家平等参与。它的技术协议是分散系统,后来TCP/IP占领了统治地位,所有协议技术标准的形成及规范,都是自下而上、分散到集中的形成。
                        2004年的图林奖,这是在计算机领域里的"诺贝尔奖",2004年是历史上第一次发给了不是搞计算机的,而是搞网络的两个人,他们两个是TCP/IP的主要发明者。这两个人当时设计这个网络结构最主要的思想就是Open Network Architecture(开放的网络结构),就是它所有的标准和协议都是开放、透明,所有的人都同意。这样一个很独特的办法,使得互联网的大规模的扩展和互联互通没有发生什么问题。现在,专家们发现他们当初的思想是多么超前、多么高明。一般互联网界,真正互联网圈子里的人,对政府的管理都是很看不起的,什么是政府的管理?就是"手中有一个锤子,无论看到什么,都好像是钉子"。还有一个很典型的说法,互联网没有出现什么问题,为什么大声嚷嚷讨论什么互联网问题呢?互联网没有坏,为什么修呢?
                        另外,有一个人叫John Peny Barlow,这个人是一个怪人,他1996年致各国政府一封信,这样写道:"你们在这里不受欢迎,在这里你们并不拥有主权,你们也没有伦理意义上的统治权,而且,你们也没有任何手段使我们感到必须受制于你们。这个网上世界并不在你们的边界以内"。跟地理位置联系在一起的国家主权的概念,在没有国界的互联网上是不存在的,他完全藐视国家主权,这是一个非常极端的代表。在20世纪90年代中期相当具有代表性,当时一些人把John Peny Barlow说成是网上世界的独立宣言。
                        现在,基本上对互联网的治理有几种不同的看法:一种说互联网不过是电信设施的一种,所以它的管理就应照搬电信的管理,我们电信可以保证质量,但是互联网是不能保证质量的;第二种就是所有现行法律和规章只需略作修改即可用于互联网的管理;另外一种意见,主要以互联网界的人为主,互联网与任何已有的设施完全不同,因此其管理也是完全不同的。
                        进入21世纪以后,越来越多的人开始反思关于互联网治理理念。2000年,大家开始反思。特别是在"9•11"以后、".com"泡沫破灭,逐渐认识到互联网究竟还是现实社会的一部分,这样的看法开始被越来越多的人接受。
                        互联网是什么?像电子邮件、聊天,VoIP,绝对跟电话的功能一样,但是它是用包交换的,而不是链路连接的,往往质量没有电话的线路好。另外它有WAP,电话没有WAP。它还有多元化的服务,ISP,中国现在有上千了,而且它没有一个集中统一的服务,这个特点非常突出。对互联网的治理还有一点儿讲究,如果它完全就是电话的话,按照一些民主国家,比如美国,它的法律就不许可对电话的内容做任何监控,但是互联网不是电话,所以对互联网的内容可以监控。
                        二、互联网需要什么样的治理
                        联合国秘书长科菲.安南在2004年的互联网治理全球论坛的讲话有这么一段,大家都觉得他讲得好,所以现在很多关于互联网治理的书都要把这段话引上,我也把这段话引来。他说"几年之内,互联网已使贸易、医疗、教育以及人类通信和交流的基础设施发生了革命性变化。而且它的潜力要远远大于自从其诞生以来的短暂时间内我们所能看到的。为了管理、促进和保护互联网在我们生活中的存在,要求我们具有的创造力应绝不少于那些创造了互联网的人们。显然,治理是需要的,但这并不是说,这种治理是传统意义上的,因为它们毕竟是如此的不同"。安南用的词是"管理、促进、保护",大家都觉得安南秘书长这个"保护"词用得很好,确实互联网应该保护,它现在受到各方面的威胁。
                        世界信息社会高峰会议(WSIS),第一阶段是2003年12月在日内瓦开的,首先是因为互联网成为全球共享的基础设施,对每个国家的社会生活和国家安全都具有举足轻重的影响和战略意义。其次,互联网的安全和稳定正在遭受垃圾邮件、病毒、网上攻击和犯罪等问题的严重挑战,所以各个主权国家对互联网就越来越不能够袖手旁观了。在这个高峰会议之前,所有的主权国家对这个互联网只能是在旁边看着,互联网对他们来说是一块禁地,联合国也是,互联网对于所有的国际协定,所有的多边、双边条约,对联合国的处理所有外交事务的处理办法,是一块处女地,根本不能染指。在我们工作组讨论这个问题的时候,有的国家政府就这样说,说我们过去对互联网上所做的一切,只能够默默地服从,它怎么着我们就跟着怎么着,好像我们已经有国际间的协议那样,但事实上并没有,因为它太强大了,它的一些规定如果不服从,你只好退出这个网,你退出这个网就跟世界隔离了。终于这些主权国家在联合国的框架上正式提出来,对互联网的问题我们再也不能袖手旁观,我们必须来研究它的问题,因为它跟我们每个国家的人民的利益是有密切的关系,跟我们国家的安全有关系,我们有权利,我们也有责任要来过问互联网的事。
                        三、互联网治理中的问题
                        互联网本身正在发生各式各样的问题,安全的问题、病毒、袭击、犯罪等,国际社会对互联网的治理表现出前所未有的、高度的关注。在世界信息社会高峰会议上,各个国家驻日内瓦的使团,日夜奋战,非常紧张,经过激烈的争夺,终于做出了一个很好的决定,就是要责成联合国秘书长安南组建互联网治理工作组(WGIG),同时这个决定还制定了一系列的原则。最近,这个工作组就要向安南提交一份报告,为2005年11月世界信息社会高峰会议第二阶段继续讨论互联网治理问题做准备。
                        国际组织关注互联网治理,国际社会针对互联网的治理问题做出各种决议,这并不是第一次。例如,国际电联(ITU)、世界知识产权组织(WIPO)和世界贸易组织(WTO),都曾针对有关问题做过决议。可是在过去,所有这些国际组织所做的都只是针对某一件事、某一个问题来做的,而不是由所有的利益相关方共同参与,来针对互联网治理这个总体政策架构而采取的行动。
                        从WSIS到WGIG,由联合国框架下的全球高峰会议正面提出来,并且从整体的高度上讨论互联网的治理问题,这是互联网30多年发展历史上的第一次。WGIG的组建理所当然地受到互联网产业界、各国政府以及民间团体的密切关注。经过多次的公开征询意见和磋商,2004年11月,安南秘书长指定了由40个人组成的WGIG,到现在工作组已经举行过3次会议。
                        四、WGIG工作组介绍
                        1.WSIS的两个文件
                        世界信息社会高峰会议有两个文件,一个叫"行动计划",还有一个是"指导原则的宣言"。在行动计划里面规定了联合国互联网治理工作组的任务有4条:①定义互联网治理;②确定互联网治理有关的公共政策问题;③对于政府间组织和其他国际组织以及发达和发展中国家的企业界和社会团体,各自在互联网治理中的角色和作用的问题,提出能取得共识的方案;④在完成上述工作的基础上,提交报告和建议,供2005年WSIS第二阶段突尼斯会议考虑并采取适当的行动。
                        世界信息社会高峰会议的原则宣言对各利益相关方的作用做了一个初步界定:
                        (1)与互联网有关的公共政策问题的决策权是各国的主权。对于与互联网有关的国际公共政策问题,各个主权国家拥有权利,也负有责任。
                        (2)企业界在技术和经济领域中为了互联网的发展具有并且应该继续发挥重要的作用。从20世纪90年代初到后来发展成星火燎原的形势,确实主要是企业的投入,那些铺设的电缆都是属于企业的,在IETF,制定互联网标准的组织里面,主要是大的企业,这些企业的专家在IETF里面始终是主导的,并没有什么大学教授在那儿起着主要作用,思科公司就是靠着互联网起家的,它是一个奇迹的企业。企业界为了互联网的发展具有举足轻重的作用。
                        (3)社会团体在互联网事务中发挥着重要作用,并应继续发挥这样的作用。反垃圾邮件现在起作用的并不是政府,是在政府资助下的社会团体,现在中国互联网协会跟许多国家的反垃圾的组织开展了合作,中国互联网协会也是一个政府支持下的NGO,它不是政府,这种自下而上的作用是任何政府和企业都不能取代的。
                        (4)政府间组织在互联网有关的公共政策问题上发挥促进协同的作用,并且应该继续发挥这样的促进作用。
                        (5)国际组织在发展互联网有关技术标准及有关政策方面具有并应继续发挥重要作用。
                        这是对各个利益相关方的作用在世界信息社会高峰会议文件里所做的明确规定。
                        2.WGIG的指导思想和工作方式
                        (1)WGIG的指导思想是根据信息社会峰会议的原则宣言提出的,互联网已演变为全球范围内服务于公众利益的设施,其治理应该成为信息社会中的一个核心问题。互联网的国际治理应当是多边的、透明的、民主的。应该要有政府、企业界、社会团体和国际组织的充分参与。互联网的国际治理应该保证资源的公平分配,促进所有人的普遍接入,特别是对不发达的地方。保证互联网的稳定和安全运行,并且对多语种给予足够重视。
                        (2)WGIG的工作方式是举行4次会议,每次会议包含开放咨询会议和工作组封闭会议两部分。对开放咨询会议的参加者无任何限制,在网上发通告,你只要愿意说话,买一张票就可以去说你的意见,无论是政府、社会团体都可以。现在已经开过3次,在这3次咨询会议上,中国的政府代表都做了发言。在开放咨询会议以后,举行工作组封闭会议,每一个工作组的成员,一个助手也不许带,关着门开会。在两次会议之间就由工作组的成员分工草写工作文件,一般就是某一个题目,谁愿意参加,就自愿报名,然后编写,交换,小组讨论,再公布在网上,提交给公众评议。这些工作文件到现在为止写出了21篇,加上第二批的接近30篇,这些文件都是作为最终报告的素材。工作文件在组内通过电子邮件充分讨论与交流。
                        3.WGIG的工作分为3个阶段
                        (1)第一次和第二次会议之间,以收集整理事实为目标,对事实需要弄清楚,对治理的现状和治理中最受关注的问题写出工作文件,为以后工作提供共同的事实平台。
                        (2)第二次和第三次会议之间,主要是在掌握事实的基础上,将问题提炼,整合为若干类别,共分出四类问题,然后针对每一类别的问题对照世界信息社会高峰会议的文件中所规定的那些准则来分析现行的治理机制和存在的问题以及缺陷。
                        (3)第三次和第四次会议之间,主要的目标是针对讨论提出的问题,提交改进治理的建议。
                        (4)WGIG下阶段成果和下一步工作。WGIG第一批发表了21篇工作文件,于2005年2月1日在网上公布,其题目反映了当前互联网治理中最受关注的问题:域名和IP地址的管理;根服务器系统的管理;同等连接与互联;电信基础设施;宽带接入与下一代网络的技术融合;网上安全、网上犯罪;竞争政策;放松管制;私有化和规章制度;互联网的域名系统的多语种化;垃圾邮件;纠纷裁决;网络与信息系统安全;技术标准;可承受的普遍访问;社会影响和包容性;VoIP、电子商务,消费者和用户保护及隐私权;非法内容和访问保护;知识产权;文化和语言多样性;教育和人的能力建设;国家政策与规章制度等。这些工作文件都是专家们写的,可供参考(www.wgig.org)。
                        第二阶段,WGIG又写了大概七八篇文章,有4个类别,第一个类别是关于互联网的基础设施,第二个类别是互联网应用当中发生的问题,第三个类别是互联网对社会的影响,第四类别是互联网跟发展有关的问题。
                        五、互联网治理中的11个热点问题
                        首先说互联网治理是一个非常复杂的、新的领域,涉及到方方面面,又是国际,又是国内,又是经济,又是政治、文化、宗教、教育,没有什么东西不在上面。下面把两个NGO的网站都列在这儿:www.globalknowledge.org,www.diplomacy.edu,他们把互联网治理概括为五类问题:(1)基础设施和标准化;(2)法律上的问题;(3)经济上的问题;(4)发展方面的问题;(5)社会文化方面的问题。我们可将这五类问题分解为下面11个热点。
                        1.基础设施与标准化
                        这包括互联网赖以存在的,运行和保证其功能的,基本的资源管理及其有关技术问题。资源就是网络,网络加上域名、地址、根服务器、标准、协议。基础设施又可分为互联网生存必须的设施,包括传输设施、技术标准和协议。另外,为了保护互联网的安全和稳定运行必须解决的问题,比如网络安全、加密、反对垃圾邮件等等。互联网基础设施分为三层,底层是传输的设施,主要利用电信、广电等网络;二层是技术标准和协议,TCP/IP,DNG;再往上就是内容和应用标准,像BBS等。
                        这样看来,电信还是传输互联网的一个最重头的基础设施,传统电信的管理对互联网治理有影响。有关的组织有很多,ITU它的功能也有很多,它首先制定电信标准,协调国际电信有关规则,分配无线电频率资源,管理卫星通信,为发展中国家提供帮助等。WTO现在越来越多地进入电子商务领域,它制定基础电信服务市场准入政策。反垄断政策总体的市场框架,到底适不适用于互联网,还有争议,比如它要求开放电信市场,现在在争论要想开放ISP市场还得做协议。跨国的企业因为开放可以向世界扩展业务,从而影响互联网的发展。
                        2.互联网地址域名资源的管理 ICANN是域名、根服务器和IP地址分配机构的总体协调者。ICANN在资源管理上的权力来自美国政府的商务部。商务部于1998年组建ICANN,一个根据南加州法律注册的非盈利私营企业,并与其签订备忘录,授权ICANN管理互联网资源。全球互联网域名系统的顶层根服务器在其内容需要修改时,ICANN依法必须报告美国商务部,获得批准后,才能改变根服务器,并广播到位于全球各地的数十个镜像服务器。作为与各国的国家安全和经济运行以及人民生活密切相关的互联网的基本资源,域名、地址和根服务器系统的管理应该从美国一个国家授权改变为全世界互联网上的国家联合授权。因此需要联合国的介入,使主权国家的政府得以在资源管理过程中占有平等的地位,从而提高各国政府对互联网政治上的信任和安全感,使得互联网的深入广泛的应用具有更为坚实的政治基础。这也是我们一直在WGIG里和开放咨询会议上一再表明的态度,我们并不要求更多的,我们只是要求平等的权利。这也是许多国家的政府代表,特别是发展中国家的政府代表在WGIG举行的开放咨询会议上发表的意见。这个问题属于互联网治理现行机制中最高层次上存在的重大原则缺陷,应该得到公正的解决。说它是一个重大的原则缺陷,并不是我们要想责备任何人,美国政府没有做错事,因为互联网是从美国诞生的,成长起来的,它当然不能放任不管,所以它开始的时候是政府管理,早期是美国的国防部,后来转移到美国的自然科学基金会,然后又转移到美国商务部,始终是美国政府。
                        3.服务器主记录的管理权限
                        经过美国商务部批准,顶级根服务器更新内容首先进入由VerySign管理运行的主记录,并自动镜像(复制)到世界各地所有的根服务器。因此,理论上说(事实上从未发生过)美国政府拥有单边修改整个域名系统的权限,这就是许多国家政府忧虑的原因。所以,在WGIG过程中提出建立某种"根服务器协定"的问题,目的是使政策监管的权限归于国际社会,最主要的是管住根服务器的主记录。但是美国可能不会接受这种意见,可能希望:对根服务器的控制权从美国政府交到ICANN手中,改革ICANN,使其咨询机构GAC成为国际化的象征和体现。
                        4.IP地址是否够用的问题
                        40亿个IPv4地址,已有的1亿7千万并正快速增加的网民数目,再考虑到移动电话、家用电器、游戏机、PDA等设计,确实已经没有太大的发展空间。IPv6协议的逐步实现,将提供巨大的地址空间,值得注意的是在ISP层面上可能发生认为的地址短缺,听说在中国要得到一个IP地址要花很多钱,比得到一个域名花得钱多。我们发现一个奇怪的现象,一方面在政府的概念里总是认为互联网世界里分配不公,所以跟外国人谈判WGIG活动,可是事实上我们的ISP都不愿意去拿IP地址,从来没有发生过说我们中国的ISP去申请要IP地址,而国际的分配机构不给他。为什么我们的ISP不愿意多要IP地址,今天来了很多企业老总,他们说IP地址太贵,所以我们ISP不愿意多申请IP地址。
                        5.域名和商标的纠纷仲裁
                        在没有法律仲裁的情况下,麦当劳就愿意出钱去买,所以激发了网上圈地的现象。有许多人做这个买卖了,把域名登记了,你要这个域名吗?我卖给你。注册著名商标域名,造成侵权、冒名等损害用户和公众利益的事件层出不穷。我们国家就发现了假的银行,你在网上把卡号告诉人家了,人家把你的钱拿走了。为什么能假冒?因为它的域名和银行的域名非常接近,所以这就造成了纠纷。UDRP(统一纠纷处理政策),是一个仲裁法,这个法权按照注册域名的合同合理生效。
                        6.域名管理中的其他问题
                        增加新的GTLD,造成企业保护自己的域名不被重复注册变得十分复杂,因此对此问题的决策属于公共政策的问题,需要政府和社团更多的介入。另外,CCTLD的分配是按照ISO3166国际标准,包括主权国家和独立经济体,比如我国中国台湾代码是W,它是独立经济体。CCTLD通常由非政府组织管理,一些CCTLD管理者不愿意进入ICANN,他不愿意成为ICANN领导下的一个团体,所以这些CCTLD们都是各个国家管理自己国家的。他们开始建立自己的地区组织,如CENTR(欧盟国家顶级域名注册理事会)。多语种域名的实现主要根据IETF采取的方案,在客户端直接把你敲进去的中文转换到ASCII码。为了全球推行多语种的域名,就需要得到主要的浏览器生产商的支持,把这个软件加入到它的浏览器里面,这样可以大面积地推广多语种域名。问题是要制定全球计划和政策,吸引主要浏览器生产商的支持。
                        7.ISP对于内容的责任
                        20世纪90年代,ISP在许多国家中对于内容一般不负任何责任,国家也不追究它的责任,他自己也认为没有责任。后来随着互联网商务应用和对安全问题忧虑的增加,一些国家开始将法权用于监管ISP,因为你的用户我一下子找不着,我要找你的用户很困难,我必须先抓住ISP。各国法律系统的共同点是,只要这个ISP不知情,就不能为侵犯知识产权内容负责。美国和欧盟采取"通知──去除"原则,我通知你网上有坏东西,你把它去除了,你就没有责任。这个原则现在已经成为各国的共识。 ISP们的压力日益增大,在中国,ISP被要求负责检查内容,自己得查出来有什么内容是违法的,这个压力就很大,并增加了企业的成本,而这些成本是最终转嫁给互联网用户,也影响互联网的发展。ISP们的反映主要是"不斩信使",但还是无可奈何地被卷入了对内容的问责,他们能做的也只是及时响应政府规范内容的要求,而不能自动去除认为有问题的内容,否则企业将取代公共服务的责任。
                        8.互联网技术融合
                        IP的广泛应用引发了电信、多媒体和互联网3个系统的技术融合,过去是电话网都可以作为IP的载体,把互联网带到各地。现在是所有的电话都用IP,事实上就变成了三网的技术融合。对传统电信而言,主要是VoIP使话音和数据机集于一体。技术总是先变的,法律和经济体系的演变还需要一段时间。
                        融合的经济后果是什么?技术融合使原来经营不同市场的企业进入直接的竞争,在新出现的共同市场上谁领风骚?全世界都是同样的趋势,传统的电信企业,像MCI,还有ICT企业,如IBM。在多媒体市场上也是一样,有些企业同时发展娱乐业和ICT,或者实行资产合并、业务合并,例如AOL(美国在线)与时代华纳,形成了互联网服务,电视、音乐、软件集于一体的企业。在我国,存在着不可消除的垄断,在这种情况下,我们有一个禁区,广电可以做电信的业务,电脑、电信不能做电视,这样一种政策体制将要使技术融合所带来的自然的发展演变的过程受到体制的约束,势必使中国落后于世界,延长我们转变的过程。
                        需要新的法律框架。在技术和经济的融合过程中,法律体系是转变最慢的。原来三者各有自己的规则体系,融合引出一系列治理中的问题:例如,国际和国内层面上原有的电话、广播等体制将如何变化?这种新的体制是否主要聚焦于互联网?新体制的形成主要靠政府,还是主要通过自律方式,或者是某种自下而上的过程?这都是国际上探讨和研究的问题。
                        一些国家已经起步。比如马来西亚、瑞士和欧盟,他们已经开始对这些问题进行探索。马来西亚1998年就通过了电信与媒体法案,主要是为规范融合建立一个总体的框架,让他们能够发展。一个聪明的政府,在生产力往前发展的时候,你的生产关系应该主动地去迎合生产力的发展,为生产力的发展、进步开路,而不是堵住它。
                        9.互联网的安全问题
                        互联网是一把双刃剑,它广泛深入于社会生活的主要负面作用是增加了现代社会的脆弱性。所有要害的社会系统,如电力、医疗、交通等全球网络都可成为网上打击的目标,从而引起严重的经济后果和政治损失。互联网的基本结构是不安全的,根本的安全措施要涉及到基本协议的变革。现在IETF是否将改变电子邮件标准,以提高安全度,减少电子邮件滥用的可能?企业界是否能更快地发展出一个新的应用层"Smart Internet"?究竟是什么样的发展趋势,现在还看不清楚。
                        10.网络安全和个人隐私的平衡
                        在"9•11"以后,对于网络安全的考虑更重了,对于个人隐私不像过去那样作为最高的利益。许多问题都需要把握平衡,知识产权的保护与过分保护,保护过度的时候就会影响发展。例如在网上购买电子版的国外文献,发达国家实际上垄断了,比如美国出版的"科学"杂志,它的电子版就非常贵,原来是10万美元,要涨价到30万。所有知识产权的保护与过分保护,就会阻碍信息的传播与应用。
                        11.垃圾邮件,也有很多政策的问题
                        首先,垃圾邮件是全球的问题,不是哪一个国家自己通过一个法律就可以制止得住的。比如中国的很多垃圾邮件,是美国的代理服务器上大量散发的。在美国散发垃圾邮件,法律是禁止的,但是我们国家没有法律禁止,顶多是封了。所以垃圾邮件的问题是一个国际的问题,国际的问题就要有国际的协调。为什么治理需要协调一致?因为现在垃圾邮件的治理不一致。美国的治理是,凡是未经本人许可,就把商业的信息发到你的邮箱里的这种行为就属于垃圾邮件,必须是和商业有关,是盈利的,而色情的东西送到成人的信箱里不算犯法。中国还没有一个垃圾邮件的定义。一些欧洲的国家定义是,凡是未经本人请求就把邮件发到你的信箱里就是垃圾邮件。所以治理工作非常复杂。 互联网治理是一个长期的课题。需要大家的关注,需要更多的学习和创造,需要有想象力。要开放,多边参与,需要多种类型的组织和个人的参与。既要与国际接轨,又要适合国情。要走出去适当提高我国在国际互联网治理中的声音,作为一个负责任的大国,做出我国应作的贡献。
                       
                                               
                       
中国互联网协会会长、中国工程院院士  胡启恒
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